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影响和制约电子口岸发展的问题及对策研究

发布时间:2011-06-02  文章来源:中国电子口岸数据中心青岛分中心 王雷
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  内容摘要: 十年来,中国电子口岸建设在探索中前行,取得了极大的成绩,在多个方面发挥了巨大的作用;同时,地方电子口岸建设也蓬勃发展、遍地开花。目前,两个层面的电子口岸建设在发展过程中都遇到了新形势和新问题,也面临新的机遇。本文分析了电子口岸发展现状、遇到的主要问题,提出了应对措施,意在抛砖引玉,激发大家的思考,进一步推动电子口岸的建设。

  关键词: 电子口岸 问题 对策 研究

  经过十年的建设,全国电子口岸建设有了长足的发展,初步实现了口岸电子执法,并建立了多个地方电子口岸平台。各地在建设中探索出了多种发展道路,有力支持了当地经济建设,改善了企业投资和经营环境,提高了政府相关部门的工作效率,提高了数据信息的交换速度和大通关速度,降低了企业经营成本,产生了巨大的社会效益。
  目前,电子口岸已经由最初的快速发展进入到平稳发展阶段,面临着新形势,出现了新问题,个别方面出现了发展瓶颈,原有规划和定位已经不适应新形势的要求,作为中央层级的中国电子口岸在实现初步的执法核查以后,应向哪个方向发展、如何将海关的业务外网与电子口岸业务的发展做到“兼容并蓄”而又“和而不同”,如何进一步发挥中国电子口岸的作用以及多年建设所吸引的客户资源和技术优势,地方电子口岸如何统筹规划避免重复建设等等这些问题都是我们要迫切研究的课题。
  电子口岸所发挥的历史作用和将来的发展前景和机遇本人另文作了专门探讨,这里不再详述,本文主要分析目前电子口岸面临的形势、存在的问题和对策。

   一、 电子口岸管理面临问题分析

  众所周知,我国电子口岸包括中央层级和地方层级,中央层级的叫“中国电子口岸”,地方层级的叫“XX电子口岸”,如山东电子口岸,其架构和作用大同小异。尽管由于主导建设的主体不同、管理体制不同,两者所面临的问题也不尽相同,但核心问题大同小异。

  (一)电子口岸定位已经不适应形势需要,建设管理体制需要进一步理顺
  中国电子口岸最初的建设指导思想是建设一个口岸公共执法系统,以口岸通关执法管理为主,逐步向相关物流商务服务延伸的大通关、大物流、大外贸的统一信息平台。
  目前,一方面已实现了公共执法部分功能,还需要继续扩大建设。现在只建设实现了涉及外汇、银行、国税和检验检疫等单位的部分联网,实现电子口岸建设委员会中的15家成员单位全部业务联网还任重道远。中国电子口岸还需要更多的执法机关连接进来。但是从这两年的情况来看,几乎没有太大的进展,缺乏进一步发展的推动力,部分单位由于政绩观的使然,对于目前中国电子口岸“海关牵头”方式并不认可,认为建电子口岸主要是为海关服务,与本部门的业务与口岸业务关系不大,参加的主观能动性不足,除了“大通关”中必须的一些数据,在经过国务院反复协调后才同意入网共享,对其他本部门掌握的通关数据入网共享并不积极。而在大通关链条中,多家口岸单位属于“条”状垂直管理,不属于地方政府管理,许多单位对参与地方电子口岸的积极性在地方层面上无从调动,地方政府难以协调。
  另一方面,电子口岸需要重新定位,纳入到服务型政府建设的统一轨道内。党的十七大已经明确提出了建设服务型政府,加快电子政务建设。电子口岸是我国电子政务的一个重要组成部分,在建设服务型政府方面具有巨大的发挥空间。应充分利用电子口岸当前已有的认证系统、网络平台、广大企业用户群以及庞大的建设维护队伍,进行电子政府的建设,推动建立便捷高效的服务型政府,使广大企业、人民群众能够足不出户进行网上办事,为电子口岸的发展找到新的方向、赋予更大地责任、树立更大的目标、注入新的动力。
  影响上述两个方面的关键因素是电子口岸的管理体制,目前电子口岸的管理体制是:中国电子口岸由国务院主导,海关总署牵头,即由国家电子口岸建设协调指导委员会(简称“电子口岸委”)领导,海关总署牵头,电子口岸委办公室(以下简称“电子口岸办”)具体协调,数据中心承建。地方电子口岸是由地方政府主导,地方政府的某一部门牵头,而不再是海关牵头,承建单位不一,基本不是事业单位性质的部门,而是“XX电子口岸运营公司”。
  尽管当前利用信息技术建设电子政务从而带动服务型政府的建设已经成为全球的共识,成为各部门的共同职责,但是国家各级政府分管电子政务和分管电子口岸的领导不是同一人,导致不能形成合力。这种“中央层级海关牵头、地方层级政府牵头”的管理机制导致中国电子口岸和地方电子口岸上、下建设都不顺。个人认为,这套体制并不能很好的适应电子政府的建设,也难以推动电子口岸的进一步发展。

  (二)原有规划已不适应发展形势,需要重新审视全面规划
  从电子口岸实体平台现有的应用项目来看,公共执法类项目主要集中在IC卡制作发放、执法核查、通关申报等方面,信息共享范围太窄,缺乏更多的协同服务功能,从现实需要多部门审批的事项来看,还有更多可以上网共享审批数据进行网上办理的事项。另外,经过了近十年的发展,国际国内整体经济形势已有较大变化,外经贸也发展到了一个前所未有的新高度,中国电子口岸和地方电子口岸都迫切需要一个新的发展规划。

  (三)本位主义、财政体系和利益格局制约电子口岸的进一步发展
  电子口岸建设属于服务型政府建设的一个方面,作为公共服务,其电子政务部分所需建设经费理应以政府按照公共基础产品建设来进行无偿性支出 作为补贴性质的投入为主,而不能依靠承建单位自筹。中国电子口岸由财政部直接拨款,建设资金虽有缺口、但影响不是太大。而在地方电子口岸,口岸单位多是垂直领导,资金也是从上而下,条块分割,也阻碍着地方政府给予经费支持,而且由于各行各业都需要建设,政府的资金又比较有限,一些不太重视或者不太富有的省份很难筹措电子口岸建设资金。缺少了公共支出的资金支持,是很多地方电子口岸发展不起来的重要原因之一。
  另一方面,因为处置不当,原本是事物发展动力的“利益”成了电子口岸发展的“拦路虎”由于很多政府部门的行政经费不足,资金来源较少,于是利用数据传输来收费进行综合理财,尽管规范经补贴和收支两条线以后,理财收入的支出得到规范,但是行政经费的不足仍需这部分收入以弥补,并解决本单位外网建设所需的人力和物力,而这也正是政府机关与企业联网的原动力之一。部分单位本位主义思想严重,担心加入到地方电子口岸以后,本系统的业务受制于电子口岸,原有利益被分割,会“共产”了自己的小金库,因而不愿参加,仍然坚持建设自己的外网系统,甚至阻挠地方电子口岸的建设。另有一些单位包括部分地方政府,参加地方电子口岸建设不是为了为广大企业服务和提高办事效率,而是冲着分享利益或者赚钱而来,直接把地方电子口岸建设引向了歧途。还有极少数具有行政事权的部门人员,工作作风欠佳,办事拖拉、吃拿卡要,不愿改造自身,不愿提高办事效率和透明度,对加入到电子口岸并不积极。这一切导致企业不得不跟着建设多个对应的传输通道和接口,造成极大的重复和浪费,企业要多付出很多信息系统建设费,严重制约了电子口岸建设和企业信息化的发展。

  (四)制度体系尚不完善,缺乏建设标准规范和监督评估机制
  在一个法制国家里,政府的公共支出以及公共物品的供给情况理应纳入到监督与审计之中,“无法度量就无法管理” ,由于缺乏建设规范、评审标准,缺乏监督评估机制,政府对电子口岸应该干什么、怎么干、投入多少、应该产生什么样的效益、应该怎么来监督、评审,都模糊不清,影响了政府对电子口岸的支持和管理,影响了电子口岸自身发展。

  二、电子口岸管理问题对策

  政府应从建设服务型政府的高度出发,以“为广大企业、政府机关提供公共服务”为指导思想,抓住实质,找准根源,从多方面采取措施,统一思想认识、明确功能定位、理顺管理机制、确定共建共享建设机制、设定业务范围和运营机制以及制定建设规范、建立绩效评估标准,尽快解决管理中存在的诸多问题,全面推进电子口岸建设。

  (一)统一思想、提高认识,明确定位、找准发展方向
  方向不清,定位不明,就会职责不清、权力不明,误区不除,必然影响发展,这是电子口岸的首要问题。
  对于中国电子口岸,“建设指导委员会”应该统一思想,充分认识到电子口岸建设是中国电子政府(务)建设的一个组成部分,是各单位义不容辞的责任,要积极参加大力支持,从建设服务型政府的高度出发,与服务型政府其他方面的建设相融合,赋予电子口岸更多的功能,使电子口岸现有的人力和物力发挥更大的作用。
  首先,电子口岸不能仅定位于口岸执法核查,应该定位于公共执法服务,以公共执法数据交换和共享为目的。如果改为“公共执法数据服务”,涵盖更广的面,把各单位相关的注册备案信息全部共享出来,各执法单位可以相互调阅,则可节省各单位的大量的审批时间,企业可以减少到各单位的奔波,同时也可以支持更多的网上办事功能,提高电子口岸的社会效益。当前阶段可以“大通关”为核心业务,然后滚雪球式的发展到口岸相关单位的各方面业务。
  其次,把政务公开纳入到电子口岸建设中来。电子口岸的指导思想之一就是要汇集各单位和企业的外联需求,建立一套对外公共服务平台,避免重复建设和浪费,电子口岸本身包括电子政务和电子商务,其电子政务主要就是涉及各单位的对外政务(包括业务处理),电子商务是电子政务的辅助。国家每年对电子口岸进行大量的投入,电子口岸目前已经拥有了较强的技术力量,而且政务公开不是简单的对外公告和对外宣传,也要有一套网上办事系统等,如果各成员单位各自另外建立一套对外的政务公开系统,那无疑是重复建设和巨大的浪费。
  对于地方电子口岸,同样要把它定位为“公共服务平台”,即不能简单定位为口岸执法,也不能只是物流和商务,更不能把它定位为一个“赚钱的平台”。地方电子口岸应该定位于公共执法辅服务、公共物流服务和电子商务服务,作为广大企业和成员单位网上办事的一个门户、一个平台。

  (二)确定管理主体,理顺管理体制
  公共服务的关键问题是政府主导,电子口岸管理体制的关键是谁主导,即政府中的哪个部门来主导,不同的部门决定不同的方向和目标,
  个人认为,从中央层级需要将电子口岸委列入到国家电子政务推进领导小组中,作为一个子组,统筹口岸单位的电子政务建设,这里负责电子政务与负责口岸的的领导人要做好协调,同时,将电子口岸办从海关总署调整到国务院办公厅下,在海关等成员单位只建立本系统的电子口岸办,负责各成员参与电子口岸建设的协调管理工作,这样与电子口岸委的总召集人――国务院副秘书长也好对应起来,上下联系协调都方便,还可提高工作的力度和效率。或者电子口岸办与口岸办合并,在总署作为一个单独的部门,这种方式的工作力度和效率恐怕要低于前者。
  作为地方电子口岸,从几个建的比较好的地方来看,应做好以下五个方面:
  第一,省(市)电子口岸建设领导小组的负责人(组长),最好是由常务副省(市)长来任组长,分管信息和外经贸以及交通的副省长来做副组长(可以是多位),便于从经济和信息化以及交通物流建设的角度齐抓共管,形成合力。
  第二,要确定共建单位,而且最好应分批确定,根据决策博弈理论,除了财政、信息、口岸等职能管理部门,最初共建成员单位不宜太多,以免增大决策难度和正确性,可以借鉴电子政务城市网格化建设思想,最初将海关、质检、海事、港务、工商、国税、外管包括进来即可,待建到一定规模,再行扩大,吸收更多的成员单位。
  第三,要选择一个强有力、善于联系协调、职责所在但利益牵连较少的部门来做主管部门,同时担任领导小组办公室,负责落实。为方便工作,电子口岸办应下设组织联络处、项目管理处和运营管理处等。
  第四,建立共建专家工作组,用以联络、编制方案、提交议案、验收评估等。可以适当外请部分专家,共同组成专家组,对电子口岸的建设进行总体规划、具体设计和审核把关,也可将规划、设计对外招标,由专家组评审,以确保电子口岸建设质量。
  第五,确定运营机构、以及组成人选单位和人选。运营机构应该是一种类似事业单位性质的非政府组织,这是公共服务执行主体的第三层,正如中国电子口岸数据中心,这里暂且称为运营管理中心,该中心可以再设立下属运营公司,来承担部分运营工作和电子商务建设工作,该公司建议由领导小组办公室主任来做董事长,鉴于目前电子口岸建设及运营情况,一定时期内由海关人员做总经理,其他相关单位人员做副总经理。之所以由海关人员出任总经理,是因为在建设初期,系统所涉及的数据信息、入网单位与海关的关系最密切,关联最多,容易协调。

  (三)明确规划体制和供给体制,健全项目管理制度
  除了明确管理主体、理顺管理体制,电子口岸还需要有明确的规划和供给体制,明确建设目标、业务范围、建设方式,特别是要确定哪些共建单位的哪些项目和数据纳入到这个公共服务平台上来,平台采用的架构、项目建设采用的方式、项目经费的来源和使用模式,都需要确定,只有确定了一个好的建设体制,才能保证平台建设的顺利进行。
  1.建立议事制度,发挥专家工作组的作用,做好电子口岸的建设规划
  确定管理体制以后,要建立一套议事制度即规划体制,明确包括省电子口岸建设领导小组、省电子口岸办、共建工作组何时开会、如何开会、如何议事决策、如何集中工作等等,定期开会,及时研究、协调电子口岸建设中的重大问题,审定建设规划和大类项目总体建设方案。
  在制定规划和项目建设方案时,应充分发挥专家组的作用,定期集中工作或开会,请他们参与有关规划、方案的制定和初审,对项目需求、设计方案进行论证、评估与预验收,为提交领导小组审议或者提交外部审计做好准备。
  相关会议一般应由电子口岸办组织,一般工作会议也可临时委托某个部门代为组织。
  2.确立项目建设体制,确保电子口岸项目服务的高效供给
  这里所说的项目建设体制,是指地方电子口岸平台项目的建设体制。
  (1)整体建设机制可以借鉴中国电子口岸的建设机制
  即电子口岸委(或者电子口岸领导小组),确定建设思路和总体规划以后,分批次确定建设项目。总体规划只是一个框架方案,属于方向性的,具体建设项目、何时建设以及如何建设并不明确,需要由电子口岸办具体督导执行,组织好项目的建设,运营机构则应承担好项目的具体实施。
  电子口岸办项目管理处应该担负起电子口岸平台应用项目的立项管理工作,负责项目的需求提出、论证和立项、验收、上前推广工作。
  (2)健全项目建设管理制度, 确保项目建设顺利进行
  电子口岸平台的建设应分为电子政务和电子商务两部分,两者的建设机制应该是不同的,应该有健全的项目建设管理制度, 确保项目的需求准确、质量上乘、运营可靠,项目建设顺利,项目服务高效。
  电子政务部分以政府出资为主,由共建单位提出需求、电子口岸办项目管理处负责项目立项和资金申请工作,立项后交由运营管理中心来建设,也可按照政府采购的管理办法来招标社会公司承建,由电子口岸办组织编写项目需求并作为甲方发标,中标公司按照需求方案进行建设,建设完成经过验收后交由运营管理中心负责上线运营。
  对于电子商务部分,应以运营管理中心自行运作为主,其中与平台中的电子政务密切相关的部分或者多数企业可以受益的部分,可由政府作为扶持项目适当给予补贴支持。也可参照上述办法招标。
  (3)确定数据安全管理制度,确保数据资源安全共享
  一方面数据要共享,企业申报的数据在相关执法部门应该都能看到,实现一单多报或者一次录入多次使用,避免重复录入和多次申报,比如船舶动态、舱单数据、通关申报数据等等。应该为企业用户提供数据接口,如果用户提出申请,那么与他相关的执法数据结果就应该允许他下载或查询。
  另一方面,执法机关和企业用户数据有一定的保密要求,就电子口岸整体而言,需要制定一个数据安全共享机制:即经过本服务平台的数据,除特别定向的之外,都是多用户共享的,数据相关单位(用户)都可使用,只是使用权不同,查看范围不同,企业用户只能查看本企业相关数据和平台上经审批后发布的公共数据;用户数据发布以后,数据的主管部门可以修订、审批,相关部门(或用户)可以调阅;涉及商业秘密或者执法中间数据不能强行要求企业或机关提供,更不能未经同意,随便发布数据信息,电子口岸要确保用户信息和数据安全。
  3.要搞好与现有相关项目的整合,避免挫伤联网单位的积极性
由于同期或在之前出现了很多类似的平台、系统,因此,地方电子口岸在建设过程中,必然要遇到与其它平台的联系、整合问题,但是要注意整合的方式方法,不能因项目整合而明显损伤其他单位联网的利益从而挫伤联网积极性。
  IBM有一句名言:只有开放自己,才能整合他人。
  电子口岸建设也应遵循这个指导思想。

  (四) 选好运营机制,确保地方电子口岸的公益性
  电子口岸建设既包括电子政务,又包括电子商务。其电子政务部分,相当于纯公共服务,它是为公民服务,而不是为顾客服务,应该由政府主导并出资建设,具体项目建设应该按照政府项目采购以及招投标管理办法进行;其电子商务部分总体而言是为广大企业服务,具体则可能包括个性化服务,正如公共经济学中的混合物品,在政府投资的同时应引导联网成员单位和企业共建共享,并引入竞争机制,进行市场化运作。 这些电子商务属于政府监督的排他性价格的公共物品,可以政府出资补贴兴建,其中部分功能可能免费开发,另外一部分功能则实行收费使用,即象高速公路和公园一样,谁花钱谁受益。 这里说的市场化运作,就是指成立地方电子口岸运营公司,这是一种非营利性组织,可以但仅仅进行适当收费,以维持公司运转和系统维护。
  1.建立政府投资为主、社会多元融资为辅的投融资体制
  公共服务的投资应以政府为主、社会多渠道融资为辅。其中,作为口岸的基础设施建设,由政府投资建设,并对电子政务业务支付运营费用,对一些涉及全口岸的物流商务业务,政府出资扶持建设,在推广前几年替企业买单,体现平台的公益性,交由电子口岸运营机构运营管理,以保证平台的运作效率和活力。有些项目还可以由几家单位出资合建共享,交由运营机构运营,以次拓展社会投入渠道。
  电子口岸每年的开发资金应根据电子口岸办年初向政府提交的项目立项审批情况确定;运营维护费用则是按照已经上线运营的项目的多少和大小来确定,基本原则是按照运营项目建设金额的10-20%来计算,这些资金应纳入到政府预算当中。
  2.妥善解决收费问题,创造最大社会效益
  按照混合公共物品的管理理念,对于电子口岸提供的服务可以收费,以支持设备运转和系统维护等,以利于提供更多的公共服务,收费多少则应按照微利或者低利原则,并根据政府投入多少来收,政府投入多则应少收或不收。
  这里要区分电子口岸收费与各单位的收费,电子口岸收费应是针对经过电子口岸的部分,不能取代了各单位的收费,正如高速公路不能替代到各家的路一样,再者,按照“帕累托最优原则”,政府也不必要求各部门减少收费改变原有的利益格局,首要的是提高政府成员和联网单位的积极性和效率,让企业经营效率更高,创造更多的财富,大家共同受益,谋求社会效益最大化。

  (五)加强绩效管理是做好地方电子口岸建设和管理的保障
  美国等发达国家甚至发展中的印度 ,都已经建立了电子政务绩效评价系统(分别为FEA和EAF),包括标准、规范和指标体系等。对于电子口岸,不管是中央层级还是地方层级,都急需建立对应的监督评估机制,对资金使用、规划实施符合度、资源共享度、用户满意度等方面进行监督评审,对建设绩效给予评估和奖惩,才能使得政府投资取得最大社会效益,进一步提高电子口岸建设质量。可以参照国外先进经验,如美国的联邦实体架构(FEA)、印度电子政务评估框架(EAF),结合国内正在进行的一些试验,由中央级电子口岸办组织一支专家队伍研究制定一套评估体系,以衡量、促进地方电子口岸的建设质量。

  (六)处理好几种关系,调动和凝聚成员力量,真正实现共建共享
  第一,正确认识电子口岸与成员单位业务外网的辩证关系。没有完全直达各家大院的高速公路,也就不要指望电子口岸完全代替各家的业务外网,反之,也不能拿某几家的业务外网代替电子口岸。电子口岸只是把成员之间的外网联系起来,从而使得企业可以避免重复建设与各单位的联网,从而实现数据交换和共享。对于数据中心来说,那是一边建中国电子口岸,一边建设海关的业务外网,两大任务一肩挑,哪头都不能偏废。
  第二,正确认识海关在中国电子口岸和地方电子口岸建设中的地位和作用。海关总署是中国电子口岸的牵头承建单位,但各直属海关则基本不是地方电子口岸的承建单位,在地方电子口岸建设中,海关总署是管理者之一,而直属海关最多只是个参与者。
  第三,正确处理海关与各共建成员单位的关系。海关总署既然是牵头单位,就应该在入网等方面做出表率,各单位是平等的,己所不欲勿施于人,既要积极协调,利益共享,使国家投入众人受益,又不能强拉硬拽,损及成员单位的面子。
  第四,正确认识数据中心和分中心的相互关系及职责。数据中心是中国电子口岸的具体承建者,各分中心是中国电子口岸的共建力量,这两者要首先实现“共建共享”,才能汇集建设力量,带动成员单位和社会力量积极参加电子口岸的建设。

  结束语:理顺体制、协调关系、共建共享是电子口岸前进的法宝

  制约电子口岸发展的因素还有很多,由于作者的水平所限,难免以偏概全或挂一漏万,本文仅作为抛砖引玉,吸引大家对电子口岸建设的关注,不对之处敬请批评指正,我希望在引来板砖的同时,能够得到更多的金玉良言,共同为电子口岸的发展建言献策,电子口岸在这些方面面临着新的形势和更多的机遇,我相信,中央政府能够理顺电子口岸管理体制、协调好相互关系、实现共建共享的目标,推动电子口岸建设取得更大的成效,发挥更大的作用。

参考文献
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[10]从构建服务型政府的要求看电子政务 发布时间:2008年04月25日 作者:陈拂晓 来源:ITGov中国IT治理研究中心。