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浅谈如何推动中国电子口岸和地方电子

发布时间:2011-06-01  文章来源:中国电子口岸数据中心深圳分中心 龙玄 于春光
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  【内容摘要】电子口岸系统是国家重要的电子政务工程,分中央和地方电子口岸两个层面。经过十年的发展,电子口岸建设取得了显著成效,但也出现了两个层面发展不平衡,影响制约电子口岸进一步发展的问题。本文结合电子口岸十年来的发展历程和取得成效,分析当前电子口岸存在的问题,提出推动中国电子口岸和地方电子口岸协调发展的相关观点。
  【关键词】推动 电子口岸 协调 发展

  建设电子口岸是国务院为推动口岸大通关建设作出的一项重大改革,它是我国主动适应经济全球化发展、促进国际贸易便利化的内在需要,也是推行服务型政府,提高口岸通关效率的有效手段。电子口岸建设包括中国电子口岸建设和地方电子口岸建设两个层面,这两个层面相互支持、相互补充,构成全国统一的电子口岸系统。笔者从中国电子口岸和地方电子口岸协调发展的角度出发,进行一些粗浅的分析,以期抛砖引玉。

  一、电子口岸发展历程和取得的成效
  (一)电子口岸的发展历程。
  电子口岸系统作为国家重要的电子政务工程,经过十年的发展,取得了显著成就。如果从发展历程看,大致可以分为两个阶段。
  第一阶段,探索发展阶段。针对“三假”(假单证、假批文、假印章)走私、逃套汇、骗退税等活动的猖獗,1998年底,海关总署联合国家外汇管理局开发了电子口岸第一个跨部门联网核查应用项目——“进口报关单联网核查系统”,揭开了电子口岸建设的序幕。在此基础上,2001年5月,中央编办批准设立“口岸电子执法系统协调指导委员会办公室”(简称“电子口岸办”),负责电子口岸建设中的协调推动工作,批准设立中国电子口岸数据中心(简称“数据中心”),承担电子口岸安全认证、运行维护、技术支持服务等相关工作,并在全国建立41个数据分中心,协调指导本关区的地方电子口岸建设。由此发端,电子口岸在全国开始推广应用。
  第二阶段,以全国地方电子口岸建设现场会(宁波会议)召开为分水岭。2005年底,全国地方电子口岸现场会在宁波召开,会议总结了电子口岸建设近七年来取得的成就,进一步明确了电子口岸建设的基本内容、指导原则和发展目标,指出了电子口岸建设存在的不足,提出了进一步加大电子口岸建设力度的工作思路。同时,明确了电子口岸建设的牵头单位由海关总署改为国务院办公厅。会后根据国务院办公厅《关于印发国家电子口岸建设协调指导委员会工作制度的通知》(国办函〔2006〕87号)文件,将“口岸电子执法系统协调指导委员会”更名为“国家电子口岸建设协调指导委员会”(简称“国家电子口岸委”),并由国务院分管副秘书长任主任委员,海关总署分管领导任副主任委员。国家电子口岸委办公室设在海关总署科技发展司(简称“电子口岸办”),承担电子口岸委的日常工作。新的领导体制和工作机制的建立,标志着电子口岸建设进入了一个新的阶段,地方电子口岸建设如雨后春笋般地在全国展开。

  (二)电子口岸建设取得的成效。
  中国电子口岸在国务院领导的直接关心和推动下,在有关部委和地方政府的配合支持下,经过十年的建设和发展,从无到有,从小到大,应用领域不断扩展,已经发展成为以口岸通关执法管理为主,逐步向相关物流商务服务延伸的大通关统一信息平台。
  1.从建设成果看,一是构建了覆盖全国的电子口岸网络体系,有35个地方电子口岸平台上线运行,初步建立了大通关统一平台和统一的电子口岸身份认证、技术标准体系。该网络目前已经发挥着海关外网的强大功能,电子口岸“一点接入”功能初显成效。二是开发并在全国运行了60多个电子口岸应用系统,这些应用系统在进出口企业报关、收汇、退税、网上支付等各个方面发挥了重要作用。三是积累了海量数据,入网企业数量近50万家。
  2.从工作本身看,一是始终坚持“以服务为宗旨、以促进为目的、以需求为导向、以合作促发展”的指导思想,坚持“四个服务”(即为国家宏观经济发展服务、为海关建设服务、为电子口岸成员单位服务和为广大进出口企业服务),按实际需求构建系统平台,以应用项目推动业务发展,保证电子口岸建设不搞“花架子”。二是建立了电子口岸办协调推进,数据中心技术支撑,41个分中心有效补充的工作机制,该工作机制在实际运行中已初显有效。三是依托电信公网,设立中心节点和接入节点,通过专线和宽带等接入方式,克服了重复建设的弊端。
  3.从使用效益看,一是规范了进出口秩序,降低了贸易成本。通过实行“电子底帐+联网核查”的方式,在打击走私、逃套汇和骗取出口退税等方面发挥了重要作用。二是增强了口岸相关管理部门联合执法的能力,相关部门通过电子口岸,把大通关的各类公共服务内容、程序和办事流程等向企业公开并协同作业,便于企业查询和监督,大大提高了行政效率和管理水平,有效地促进了对外贸易和国民经济的快速健康发展。

  二、电子口岸建设存在的问题
  电子口岸建设目前存在的问题,实事求是地讲,既有认识问题,也有工作机制的问题,更有资金投入和利益分配的问题。这些问题影响和制约了中央和地方电子口岸建设的协调发展。

  (一)认识的问题。
  一是从电子口岸建设外部环境看,一些部门和地方政府对电子口岸建设的重要性认识不足,普遍存在维护部门利益的思想,参与和推动的积极性不高。尽管国务院办公厅《关于加强电子口岸建设通知》(国办发〔2006〕36号)中明确规定,电子口岸是由海关总署会同国务院各有关部门共同建设的跨部门电子政务工程。但是一些部门仍然认为电子口岸建设是海关一家的事,不够积极主动配合相关工作。二是从海关内部看,对海关牵头推动电子口岸的认识不一致,有的认为地方电子口岸建设是地方政府的事,与海关无关;有的认为地方电子口岸发展以后,影响海关经济利益,因此参与和推动地方电子口岸建设的积极性不高。

  (二)工作机制的问题。
  一是从电子口岸建设外部环境看,电子口岸建设存在大通关业务整合和口岸管理部门管理权限分散的现有体制的矛盾。电子口岸建设从服务的角度出发,要求各部门在电子口岸平台上实现信息资源共享,但是电子口岸共建部门出于对本部门管理职能和数据安全性的考虑,对于在电子口岸平台部署应用项目、开放数据接口、实行信息资源共享时心存疑虑。二是从海关内部环境看,电子口岸建设的工作机制仍未完全理顺,总署层面存在科技发展司(电子口岸办)与数据中心的工作配合不顺畅,各关存在着技术处、数据分中心与地方电子口岸的职责分工和工作关系不明确。同时,数据中心与数据分中心关系也不明确,难以形成上下联动的合力。

  (三)资金投入的问题。
  电子口岸项目建设坚持以电子政务为主、电子商务为辅的定位,电子政务项目用行政力量推动,建设资金分别由中央财政和地方财政解决。电子商务项目按照市场化运营模式,可进行合理收费,但必须坚持不以营利为目的。然而,目前电子口岸建设缺乏资金保障机制,建设资金来源不明确,财政经费和市场收费的关系不明晰,特别是电子商务项目缺乏统一的收费标准和指导。这些情况导致在资金投入和保障方面中存在困难,有些地方电子口岸建设由于资金缺乏难以实现可持续发展。

  (四)各方利益冲突与保障机制缺失的矛盾。
  电子口岸在运作的过程中不可避免地涉及到各方的既得和潜在的经济利益,其中既有电子口岸共建部门之间的利益冲突,也有中国电子口岸和地方电子口岸之间的利益冲突,突出表现在共建部门在涉及收费的认证机构难以整合并提供统一认证,共建部门涉及收费的业务系统难以实现互联互通,中国电子口岸和地方电子口岸分别面向企业进行运营收费,功能交叉多、业务协作少,资源控制多、信息共享少。

  三、如何推动中国电子口岸和地方电子口岸协调发展
  (一)明确把握电子口岸建设两个层面的功能定位。
  电子口岸建设采取“共建、共管、共享”方式,包括中国电子口岸和地方电子口岸两个层面(两个平台),一个是属于中央政府的层面,由国务院办公厅牵头组织落实、国家电子口岸委成员单位协商共建;一个是属于地方政府的层面,由地方政府牵头组织落实,口岸各管理部门联合共建。地方电子口岸建设是中国电子口岸的延伸,这两个层面相互支持、互为补充,构成全国统一的电子口岸系统。

  (二)明确把握电子口岸建设两个层面的具体分工。
  《国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知》(国办发〔2006〕36号)文件明确电子口岸建设目标是将电子口岸建设成为具有一个“门户”入网、一次认证登录和“一站式”服务等功能、集口岸通关执法及相关物流商务服务为一体的大通关统一信息平台。中国电子口岸平台主要运行全国性跨部门、跨地区、跨行业的大通关应用项目,以及涉及多部门综合性前端服务项目,为国家电子口岸委成员单位与地方电子口岸平台之间、地方电子口岸平台之间数据交换互联互通提供网络和技术支持,实现国务院各有关部门间与大通关流程相关的数据共享和联网核查。地方电子口岸平台主要运行地方性跨部门、跨行业的大通关应用项目以及相关的物流商务服务项目,包括进出口企业向共建部门的业务申报、共建单位向进出口企业提供相关的查询、统计、政务公开等公众服务信息等项目,并负责中国电子口岸政务类项目的本地安全稳定运行,为进出口企业提供与大通关核心流程相关的本地物流及电子商务服务。中国电子口岸与地方电子口岸应采取分级建设和分级管理的原则,在项目开发、运行维护、安全保障、服务公众等方面加强协作和沟通。

  (三)充分发挥电子口岸办的协调作用。
  根据《国务院办公厅关于印发国家电子口岸建设协调指导委员会工作制度的通知》(国办函〔2006〕87号)要求,国家电子口岸委办公室(简称“电子口岸办”)设在海关总署科技发展司,承担电子口岸委的日常工作。作为电子口岸委的常设办事机构,电子口岸办应发挥自身优势,从电子口岸建设外部环境和海关内部环境两个方面充分发挥协调作用。从电子口岸建设外部环境看,一是抓紧建立与中国口岸委组成人员单位和地方电子口岸建设协调机构的工作联系,通过适时召开电子口岸委全体会议和联络员会议的形式,逐步加强与中央各部门、各地方政府的联系沟通。二是通过实地调研、定期通报、扩大宣传等形式,总结推广地方电子口岸项目建设成功经验,协调解决电子口岸建设发展中的突出问题。从海关内部环境看,一是电子口岸建设应充分发挥电子口岸办和电子口岸数据中心联系配合,进而充分发挥科技发展司、信息中心和数据中心的联系配合,形成科技发展司职能管理,双中心互动交流的良好氛围,充分发挥电子口岸承担海关外网技术环境建设的任务。二是电子口岸办要充分把握电子口岸首先为海关内部服务的原则,积极为海关各职能部门业务改革提供信息化建设的支持。

  (四)尽快出台电子口岸建设的指导意见和实施细则。
  全国地方电子口岸建设现场会召开后,《国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知》(国办发〔2006〕36号)明确规定了电子口岸建设的基本内容、指导原则和发展目标,也明确提出了加快地方电子口岸建设的要求,这个文件作为电子口岸建设的纲领性文件,在电子口岸的建设发展中发挥着重要作用。但是从近年来电子口岸建设存在的情况来看,目前仍然存在诸多权责模糊、目标不一等有待规范的方面,亟需出台有关电子口岸建设的实施细则和指导意见。在指导意见和实施细则中应着重明确几个方面的内容:一是借鉴“单一窗口”的建设目标,授权中国电子口岸平台作为我国口岸管理部门开展跨国口岸信息交换的惟一平台。二是进一步理顺数据中心和数据分中心的工作关系及双方的职责权限,拟定出台共同遵守的电子口岸规章制度,明确数据中心对分中心的业务指导的具体内容。三是进一步明确数据中心和数据分中心分别在中国电子口岸和地方电子口岸建设中的扮演的角色和承担的任务。四是明确电子口岸建设中电子政务和电子商务、行政主导和市场运作、财政经费和市场收费的关系。五是明确电子口岸与共建部门外网之间的关系,推进电子口岸电子认证建设的具体措施和共建部门开放数据交换接口及加强数据共享的管理办法。六是明确规定地方电子口岸建设领导机构办公室的协调组织作用,制定对其的业绩考评制度。

  (五)充分发挥电子口岸应用项目的建设。
  电子口岸建设的目标就是为了提高通关效率,降低物流成本,做好电子口岸应用项目的建设是电子口岸建设的立足之本。电子口岸建设必须紧密围绕进出口企业的迫切需要和中央、地方电子口岸的发展要求,以口岸执法管理部门需求为导向,协调推进共建部门之间的联网应用和数据共享。在中央层面,应重点推进加工贸易银行保证金台账电子化、加工贸易审批备案联网、自动许可证联网等项目,优化完善通关单联网核查项目,协商推进行网上支付整合、关库联网税费核销、农药进出口登记证联网等项目。争取在部分地区实现“一次录入、多次申报”等电子口岸大通关综合项目的试点应用。在地方层面,充分发挥地方电子口岸实体平台的作用,从服务地方政府经济发展的角度出发,按照“统一认证、统一标准、统一品牌”的原则,开发应用本地化的应用项目。比如深圳地方电子口岸建设中,开发应用了前海湾保税港区信息系统、机场物流园区信息系统及大铲湾查验调度系统等项目,有效地推动了地方经济的发展。

  (六)加快电子口岸法制化、标准化和规范化管理。
  在各相关部门对电子口岸建设形成统一认识的情况下,进一步加强电子口岸的标准化和规范化等基础建设。以政策规章的形式确定电子口岸管理的目标、原则、措施,明确口岸各部门的权利与义务;结合WCO 数据元和UNTDED标准,逐步形成电子口岸标准体系;加强电子口岸中长期规划,争取纳入国家电子政务建设总体规划,利用国家电子政务推动力量推动电子口岸建设不断提升电子口岸建设规范化管理水平。
  电子口岸建设的好不好,关键在于中国电子口岸和地方电子口岸协调发展的程度如何,两者就像巨人的双臂,必须齐头并进,不可偏废。只有中央政府和地方政府上下联动,形成合力,才能形成电子口岸建设的良好局面,才能充分发挥电子口岸作为大通关统一信息平台的作用。


  参考文献:
  1.国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知(国办发〔2006〕36号)
  2.国务院办公厅关于印发国家电子口岸建设协调指导委员会工作制度的通知(国办函〔2006〕87号)
  3.吴仪在全国地方电子口岸建设现场会上的讲话