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以电子口岸为基础推进我国“单一窗口”建设研究

发布时间:2011-05-19  文章来源:中国电子口岸数据中心系统运行处  王智
(特别声明:本文非经中国电子口岸网站及作者本人书面授权,禁止任何媒体、网站或个人转载。否则将依法追究法律责任。)

  一、 “单一窗口”的发展情况

  1、国际背景
  当前,随着全球经济一体化进程的加快,全球范围的产业结构调整加速,企业生产、经营和营销方式正在发生深刻的变化,贸易便利化呼声日益强烈。同时,国际物流业不断发展,国际贸易也发生了日新月异的变化,进出境货物的货运量成几何倍数增长。现代贸易实践对促进贸易的便利、改善口岸的通关模式提出了更高的要求。各国政府都在采取改革口岸管理体制、应用信息技术等多种手段推动贸易安全和便利。在诸多措施中,“单一窗口”越来越受到国际组织和各国的重视并成为落实贸易便利化、提高国家竞争力的主要行动内容。
  一方面,包括联合国(UN)、亚太经合组织(APEC)、世界贸易组织(WTO)、世界海关组织(WCO)等在内的诸多国际组织先后提出了在各自范围内建立“单一窗口”管理模式的构想。2004年9月,联合国下设机构贸易便利和电子商务中心(UN/CEFACT)通过了《建设“单一窗口”建议书》,建议各国政府将建设“单一窗口”作为加快贸易便利化进程的重要措施来落实,充分肯定单一窗口的重要性,积极支持、推动单一窗口建设;APEC于2006年9月通过了议案,决定成立以澳大利亚为项目牵头国的“单一窗口”工作小组,专门研究制定“单一窗口”项目的长远规划;自WTO便利化谈判启动以来,“单一窗口”就成为WTO贸易便利化谈判组的一个重要议题,欧盟、加拿大、土耳其、日本、泰国、韩国和新加坡等国家和组织纷纷向大会提交“单一窗口”议案;2005年世界海关组织制定并通过了《全球贸易安全与便利标准框架》,要求各国政府应积极建设“单一窗口”,以实现国际贸易数据的无缝传输和国内、国际间的风险信息交换。
  另一方面,世界主要发达国家也在积极推动本国“单一窗口”建设。例如新加坡于1989年开始建设“贸易网”(Tradenet),美国于1994年正式提出了建设国际贸易信息系统(ITDS),等等。我国周边的国家也在积极行动。东盟在2003年通过实施“单一窗口”计划建议书,2005年12月,东盟经济贸易部长签署了《建立和实施东盟单一窗口的协定》,新加坡最新版的“单一窗口”在2007年已经投入使用,文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国等五国的“单一窗口”都已在2008年投入使用,另外四个东盟国家最晚在2012年完成各自的“单一窗口”建设。中亚各成员国“单一窗口”项目虽然起步较晚,但各国高层均高度重视,项目建设方向明确、进展迅速。哈萨克斯坦海关委员会专门向哈总统起草并递交了关于开展“单一窗口”的有关文件,提出具体工作设想并明确由海关牵头负责;吉尔吉斯斯坦、蒙古国也已专门成立了国家协调委员会负责实施“单一窗口”,并分别由吉尔吉斯斯坦工贸部和蒙古商会负责牵头落实。
  2、概念及模式
  目前,诸多国际组织以及各国政府都在通过改革口岸管理体制、采用信息技术手段等做法推动贸易安全和便利,在此过程中逐步形成了“单一窗口”的理念。如果按照联合国贸易便利化和电子商务中心33号建议书做出的解释,“单一窗口”大概是这样一个概念:它是指参与国际贸易和运输的各方,通过单一的平台提交标准化的信息和单证以满足相关法律法规及管理的要求。
  目前国际上比较流行的单一窗口主要分为三种模式:一种是瑞典的“单一机构”模式,由一个机构来处理进出口业务,系统在收到企业进出口贸易申报数据后,直接进行各项业务处理;二是美国的“单一系统”模式,只进行相关国际贸易电子数据的集中收集和分发,数据发往各政府部门系统进行业务处理;三是新加坡的“公共平台”模式,实现申报数据的收集和反馈,企业仅需要填制一张电子表格就可以向不同的政府部门申报,申报内容经各政府部门业务系统处理后,自动反馈结果到企业的计算机中。
  单一窗口通常要具备四个要素:一是一次申报,也就是说贸易经营企业只需要一次性向贸易管理部门提交相应的信息和单证; 二是通过一个设施申报,该设施拥有统一的平台,对企业提交的信息数据进行一次性处理; 三是使用标准化的数据元,贸易经营企业提交的信息应为标准化的数据; 四是能够满足政府部门和企业的需要。
  当前,“单一窗口”已成为当前世界各国普遍接受的一种管理模式,也是保障供应链安全和促进贸易便利化的重要措施。它实现了参与国际贸易和运输的各方,通过单一的信息输入点一次性提交标准化的信息,为参与贸易管理的政府部门协调各自的管理职责提供了一个平台,并为办理相关手续提供便利。与之相应,我国电子口岸从促进政府部门间互联互通出发,在政府和企业需求推动下,已初步建成了集通关、物流、商务服务的大通关统一信息平台,实际上已经延伸到单一窗口领域,是符合国际理念,具有中国特色的“单一窗口”。

  二、电子口岸的发展历程及现状

  1、基本情况
  电子口岸是在国务院领导的直接关心下,由海关总署会同发展改革委、公安部、财政部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、外汇局等14个国务院部门共同建设的跨部门、跨地区、跨行业的大通关统一信息平台。它依托国家电信公网,实现进出口相关管理部门间与大通关流程相关的数据共享和联网核查,并向企业提供报关申报、网上支付、外汇核销、出口退税等“一站式”电子政务服务。它包含2个层次的内容,一是中国电子口岸建设,即实现国务院有关部委与大通关流程相关的数据共享和联网核查;二是地方电子口岸建设,即地方有关部门、单位和企业将大通关核心流程及相关的物流商务服务程序整合到统一的信息平台上。
  2、产生背景
  1998年,海关总署和外汇管理局联合开发了“进口报关单联网核查系统”,实现了海关和外汇部门报关单数据的共享,通过将报关单电子数据作为底账与纸面单证进行比对,大大提高了甄别伪造单证的水平。系统推广应用后,三假(假单证、假批文、假印章)案件显著下降,海关税收大幅增长,国家贸易顺收和顺差趋于平衡。
  3、发展历程
  第一阶段(1998年至2001年,以实现中央部门之间互联互通、信息共享和联网核查为主要目标的中国电子口岸建设阶段。)电子口岸成员单位从实际监管需要出发,相继开发了出口收结汇、进口增值税等一系列跨部委联网应用项目,通过建立电子底账实施联网核查,有效地提高了执法部门和进出口管理部门的整体行政效能,取得了显著的社会效益和经济效益,得到了国务院和社会各界充分肯定。
  第二阶段(2002年至今,以在电子口岸平台上全面实现各地方、各有关部门联网为主要目标的大通关统一信息平台建设阶段)各地政府结合本地实际情况,积极推动地方电子口岸建设,特别是2005年全国地方电子口岸建设现场会后,在各地政府的统一领导和口岸各单位共同努力下,地方电子口岸蓬勃发展,宁波、杭州、上海、天津等地方政府花巨资开始了地方电子口岸建设。2006年,国务院批准成立“国家电子口岸建设协调指导委员会”(以下简称电子口岸委),指导全国电子口岸建设工作(国务院分管副秘书长任主任委员,海关总署分管领导任副主任委员,委员会的成员包括发展改革委、公安部、财政部、铁道部、交通部、信息产业部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局、民航总局、外汇局等部门的分管领导。电子口岸委办公室设在海关总署,作为电子口岸委的日常办事机构)。2008年,地方电子口岸在互联互通方面取得突破。浙江电子口岸分别实现了与宁波电子口岸、上海电子口岸平台的互联互通和信息共享,辽宁电子口岸也与大连电子口岸平台进行了整合。截至2010年6月,海关总署已经与41个地方政府签署35个合作备忘录,涉及27个省区市。目前,全国已有35个地方电子口岸平台上线运行,其中实体平台10个,虚拟平台25个。
  4、发展现状
  经过十年的建设和发展,电子口岸的应用领域不断扩展,已经发展成为以口岸通关执法管理为主,逐步向相关物流商务服务延伸的大通关、大物流、大外贸的统一信息平台。已经实现了与国务院12个部门和香港工贸署、澳门经济局等单位,以及14家商业银行的信息共享和互联互通,用户55万家,应用项目70多个,并有35个地方电子口岸平台上线运行。
  5、取得成效
  电子口岸在促进政府部门之间信息共享、提高效率、加强监管,为进出口企业提供贸易便利、加快通关速度、降低贸易成本等方面做出重要贡献,赢得了国务院领导的高度评价和社会各界的普遍好评。
  (一)加强口岸监管,提高政府部门行政执法能力
  电子口岸采用“电子底帐+联网核查”的管理方式,使口岸执法部门的信息资源得以共享,使口岸管理各个环节环环相扣、相互印证,从源头上防范和打击了走私、骗汇、骗税等违法犯罪活动,提高了口岸执法部门的行政执法能力。
  (二)配合宏观调控政策,适应国家经济发展需要
  电子口岸积极配合国家宏观调控政策实施,与有关部委密切合作,对贸易项下资金流动、税费征管的真实性进行有效监控,为保障国家经济、金融安全发挥了重要作用。
  (三)大力服务企业,提高我国企业的国际竞争力
  电子口岸依托技术进步和科技创新,一定程度上实现了企业与口岸管理部门,以及金融、物流、加工贸易和中介服务等机构的互联互通,为进出口企业构建了“一站式”的服务平台,简化了企业通关手续,缩短了通关时间,提高了通关效率;降低了贸易成本,提高了我国企业的国际竞争力。

  三、电子口岸与“单一窗口”的对比

  我国的电子口岸建设虽然始于打击骗汇、骗税,但经过十年的建设发展,已具备了集口岸通关执法管理及相关物流商务服务为一体的大通关统一信息平台的基本功能框架,在很多方面与“单一窗口”具有相同之处,主要表现在:
  1、建设目的一致
  “单一窗口”目的是使参与贸易管理的政府部门通过一个平台协调各自的管理职责,并为企业办理相关手续提供便利,达到促进贸易便利化目的。我国电子口岸建设是为了使协调各口岸管理部门的执法,使管理更加严密、高效,使企业进出口通关更加有序、便捷,以提高我国对外开放水平和国际竞争力。两者建设目的一致。
  2、发展目标一致
  “单一窗口”发展目标是通过建设“一个窗口(或机构)”,实现“一次申报”,满足政府口岸管理部门和企业本身贸易需求。电子口岸的发展目标是建设成为具有一个“门户”入网、一次认证登录等功能、集口岸通关执法管理及相关物流商务服务为一体的大通关统一信息平台。在实现政府管理目标、满足企业需求方面,两者目标是一致的。
  3、管理模式一致
  参与国际“单一窗口”建设的成员来自政府主要部门或企业。我国电子口岸采取“共建、共管、共享”方式,中央层面由国务院办公厅牵头、国家电子口岸委成员单位协商共建,地方层面由地方政府牵头、口岸各管理部门联合共建。两者在管理模式上都是政府部门共同参与、共同使用。
  通过电子口岸与国际“单一窗口”的对比,两者在建设目的、发展目标、管理模式等方面基本是一致的,都是各国结合本国实际情况解决体制机制问题采取的创新手段。电子口岸从我国国情出发,考虑了口岸分布广、区域发展不平衡、业务模式多样等特点,建立了中国电子口岸和地方电子口岸两级平台,为企业提供了“一站式”服务,是符合国际理念,具有中国特色的“单一窗口”。
  同时,我们也要看到,“单一窗口”的要求与我国电子口岸的发展现状之间还存在差距。国际“单一窗口”的基本功能是在进出口环节中,企业在一个窗口一次性提供信息给政府部门,以满足其对进出口监管的需要;而我国电子口岸虽然提出了一个“门户”入网、一次认证登录和“一站式”服务的发展目标,但目前仅实现了部分海关业务数据的申报,距离“一次申报”的要求还有很大差距,企业的通关便利化需求还没有真正满足。

  四、以电子口岸为基础推进我国“单一窗口”建设的措施

  因此,应从我国国情出发,积极借鉴国外“单一窗口”的先进经验和管理模式,通过建立健全法律保障体系,完善运行机制,加大政府推动力度来推进我国电子口岸建设,主要措施建议如下:
  1、加强法律支持和政策指导力度
  尽快建立起符合国际“单一窗口”要求的法律法规体系,内容包含数据的采集、访问、分配、确定密级及隐私和法律责任的管理体制,并为机构运作建立坚实的基础,使参与者之间相互信任。
  2、加大电子口岸的投资力度
  确保中国电子口岸建设运维经费,对于容灾备份等信息安全基础工程予以全面的资金保障。同时为地方电子口岸项目提供一定的启动资金,尤其对内陆、欠发达地区的电子口岸建设实施较高比例的政府补贴,支持地方发展口岸电子政务,不给企业增加额外负担,全面树立起国家电子口岸的公益性政府服务形象。
  3、进一步加强电子口岸的基础建设
  以政策规章的形式确定电子口岸管理的目标、原则、措施,明确口岸各部门的权利与义务;结合WCO 数据元和UNTDED标准,逐步形成电子口岸标准体系;加强电子口岸中长期规划,争取纳入国家电子政务建设总体规划,利用国家电子政务推动力量推动电子口岸建设;逐步引入电子口岸建设考核指标,加强电子口岸建设成效综合考评,不断提升电子口岸建设规范化管理水平。

  五、以电子口岸为基础推进我国“单一窗口”建设的紧迫性

  当前正处于后国际金融危机时期,国际经济环境中不稳定因素增多,对我国的影响逐步显现。由于国际需求下降,贸易保护主义抬头,我国人力成本的优势正在降低,出口型企业利润降低,进出口企业特别是中小企业经营困难,面临生存危机。
  同时,由于我国口岸执法部门的信息化建设还没有完全互联互通,进出口企业要完成每笔进出口业务,要在银行、外汇管理局、商检局、海关、港务局、船代公司、货贷公司等各个部门来回完成多道手续,增加了贸易成本,降低了通关速度和效率。
  因此,在当前国际经济形势尚不稳定的情况下,企业对通关效率和成本更为敏感,对我国对外贸易环境的改善有强烈呼声,迫切希望通过电子口岸的发展,全面实现“单一窗口”功能,进一步提高我国贸易便利化水平,降低贸易成本,增强企业国际竞争力。

  综上所述,我国作为一个世界经济大国,应当按照国际“单一窗口”要求,结合我国国情,进一步推进电子口岸建设。这不仅符合我国外贸发展战略和开放型经济发展的需要,而且也是口岸管理部门提升对外合作水平,提高口岸执法能力,创造有利于大监管的国际环境,积极参与国际事务,提高我国在国际组织中的话语权和主导权的有效途径。